赢在敬业 胜在功底 ----惠诚（上海）律师为企业完胜全国首例人防工程易地建设费行政诉讼案 作者：未知     时间：2017-04-24    来源：惠诚上海公众号

　　近日，北京市惠诚律师事务所上海分所钱沛鑫律师代理的全国首例开发公司不服民防局收取人防工程易地建设费人民币1800万元的行政诉讼案件一锤定音，终审根据惠诚代理律师的意见出现了颠覆性的结果，判决开发公司胜诉，撤销某市民防局的人防工程异地收费决定，撤销某省民防局行政复议维持原行政许可决定，撤销一审人民法院的判决，要求行政机关在法定期限内重新作出行政许可决定，支持了开发公司的全部诉讼请求。

　　2016年初，某开发公司就其建设地块的建筑按照基础埋深3米以内向当地市民防局提出人防工程易地建设审批、易地建设费征收申请，市民防局请示省民防局后，对其基础埋深做了认定，认为基础埋深超过3米，作出了《准予行政许可决定书》，准予开发公司按照基础埋深3米以上的标准易地建设并缴纳易地建设费1800万元。

　　开发公司认为，该建筑的基础埋深在3米以内，只应该缴纳易地建设费人民币200余万元，遂申请行政复议，经审理复议机关维持了原行政决定。开发公司仍然不服，向人民法院提起诉讼，一审判决驳回了开发商的诉讼请求。面对人民币200余万与人民币1800余万的巨大差额，无奈之下，开发公司奔赴上海，向北京市惠诚律师事务所上海分所钱沛鑫律师请求帮助，委托其代理本案诉讼。

　　在行政复议已经维持原行政行为，市、省两级民防局将共同出庭应诉，一审法院已经驳回，当时开发公司证据不占优势等重重困难局面下，惠诚所钱沛鑫团队全体人员秉承律所“投之以惠，报之以诚”的精神，付出大量时间精力，翻阅了现有与案件相关的几乎全部建筑与法律资料，并带领团队人员先后为当事人走访了南京东南大学的土木工程结构教授，研究行政法的长江学者，南京大学法学院院长，同济大学的建筑与设计教授，以及上海市土木工程学会的高工与专家等，与他们反复进行研讨；律所主任李夙十分重视该起行政诉讼案，亲自参与案件研究，与钱律师制定对策。惠诚律所的律师心系委托人，为委托人的利益殚精竭虑，因过度辛劳，当天开庭后，钱沛鑫律师回到上海突发剧烈腹痛，在华山医院进行了剖腹探查手术。钱沛鑫律师为了不耽搁审理时间，争取委托人的最大利益，根据法庭上行政机关提供的新证据和理由，他在手术苏醒后的3小时，就坚持在走廊病床上为当事人续写补充代理词，完成了最终决定案件胜利的补充代理意见。

　　在二审过程中，虽然撤销行政许可、行政复议决定、同时撤销一审判决对二审法院具有相当大的压力，但是由于钱沛鑫律师把握住了争议焦点中的关键点，在法庭上的发言言之有物，言之有据，言之有理，言之有法，从而创造了难以想象的颠覆性成果。同时也充分体现了一名优秀律师对案件胜败的价值，证明了面对强大的行政机关，只要法律功底扎实，诉讼技巧得当，一样可以在诉讼中获胜。当然，也见证了二审法院并不存在常人想象的包庇行政机关的倾向，见证了中国法治的进步和裁判的公正。

　　省、市两级民防局因为征收巨额易地人防工程建设费而败诉史无前例，惠诚律师创造了奇迹，尚属国内首例，同时，惠诚律师诉讼中的胜利为下一步建筑基础埋深的行业标准制定及法律规范的界定起到了推动作用，作出了一定的贡献。本案之所以能取得如此理想的代理结果，总结起来是：赢在敬业，胜在功底！

　　案件回放

　　某开发公司因建筑与使用功能需要，在一楼盘设计与建造时，在整个楼盘地下先建了一个深度3米多的独立地下室，然后用土层覆盖，与上部的房屋等建筑进行了隔离。土层以上有独立的近1米的基础埋深设计和建设。据此，开发公司依据所设计图纸的基础埋深（小于3米）向当地民防局申请人防工程的易地建设以及缴纳易地建设费的行政许可，民防局在审查后，认为其与上部隔离的地下室也是基础埋深的一部分，所以确认其建筑的室实际基础埋深超过3米。在准许其易地建设的同时决定该开发公司按照基础埋深超过3米（连同地下室深度）的实际情况缴纳易地建设费1800余万元。开发公司认为地下室不是基础，拒不同意缴纳上述易地建设费遂提起复议。省民防局认为，地下室理所当然是房屋基础的组成部分，应当按照基础埋深超过3米的标准收费，故维持原行政决定。此后，开发公司不服，向基层法院提起行政诉讼，一审维持了缴纳易地建设费人民币1800余万元的原行政决定。钱沛鑫律师接到开发公司咨询后，围绕一是本案行政程序是否存在错误，二是适用法律存在错误，三是按照“基础埋深”超过3米计算缴费有没有法律依据。

　　虽然专业性强，但由于思路清晰，辩论与代理意见击中要害，最终说服了法官，代理意见被采纳。钱沛鑫律师的切入角度是：

　　一，从《决定》的许可结果与申请人请求的不一致性看，《决定》的程序存在了违法（即“决非所请”），依法应予撤销。

　　申请人申请的是：按照“基础埋深3米以内”标准易地建设并缴费（自行估算为二百余万元），行政机关民防局受理后经审核认为基础埋深超过3米，程序上应当通知开发公司变更申请，而不能自己替代当事人开发公司改变申请。

　　《中华人民共和国行政许可法》第三十二条规定：行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：（三）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；第三十八条规定：申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。据此，行政机关的职权是作出受理或不受理；准许或不准许的决定；而无权替代申请人变更请求内容。退一步说，假设有法律规定，许可机关可以替代申请人改变请求，那么一定不得加重申请人的负担，这是行政法的基本的也是一贯的原则。上述改变加重了申请人的负担，违背了行政法的基本原则。所以属于程序违法，应当撤销。

　　二， 从《决定》的许可适用法律看，《决定》未能正确适用法律，依法应予撤销。

　　首先，无论实际基础埋深多少，行政许可机关市民防局《决定》中所适用的准许易地建设与缴费的依据是：国人防办字【2003】第18号《人民防空工程建设管理规定》第四十八条：“按照规定应修建防空地下室的民用建筑，因地质、地形等原因不宜修建的，或者规定应建面积小于民用建筑地面首层建筑面积的，经人民防空主管部门批准，可以不修建，但必须按照应修建防空地下室面积所需造价缴纳易地建设费，由人民防空主管部门统一就近易地修建。防空地下室易地建设费的收取标准，由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门会同财政、人民防空主管部门按照当地防空地下室的造价制定”。按照该条规定，开发公司应缴的易地建设费在三百万以内。而决定书中的1800余万元是根据《人民防空工程建设管理规定》［2003］国人防办字第18号第四十七条计算的结果，其规定：新建民用建筑应当按照下列标准修建防空地下室：

　　(一)新建10层(含)以上或者基础埋深3米(含)以上的民用建筑，按照地面首层建筑面积修建6级(含)以上防空地下室；

　　(二)新建除一款规定和居民住宅以外的其他民用建筑，地面总建筑面积在2000平方米以上的，按照地面建筑面积的2--5％修建6级(含)以上防空地下室；

　　(三)开发区、工业园区、保税区和重要经济目标区除一款规定和居民住宅以外的新建民用建筑，按照一次性规划地面总建筑面积的2--5％集中修建6级(含)以上防空地下室；

　　按二、三款规定的幅度具体划分：一类人民防空重点城市按照4--5％修建；二类人民防空重点城市按照3--4％修建；三类人民防空重点城市和其他城市(含县城)按照2-3％修建

　　(四)新建除一款规定以外的人民防空重点城市的居民住宅楼，按照地面首层建筑面积修建6B级防空地下室；

　　(五)人民防空重点城市危房翻新住宅项目，按照翻新住宅地面首层建筑面积修建6B级防空地下室。

　　而问题是该法第四十七条并没有在《决定》中体现其适用，且四十七条对应的是基础埋深超过3米的情况，故而行政机关据其作为计算依据不符合行政许可法的专门原则和行政法的普遍原则，《决定》。应予撤销。

　　其次，从法律位阶看，《人民防空工程建设管理规定》［2003］国人防办字第18号文件与《中华人民共和国人民防空法》相比，《中华人民共和国人民防空法》是上位法，根据第二十一条规定，人民防空指挥工程、公用的人员掩蔽工程和疏散干道工程由人民防空主管部门负责组织修建；医疗救护、物资储备等专用工程由其他有关部门负责组织修建。有关单位负责修建本单位的人员与物资掩蔽工程。本案中，当地民防局许可给申请人的义务远远超过了小区单位人员与物资需要的工程量，过分加重了申请人的负担，因此《决定》存在违背上位法规定的情况，依法应予撤销。

　　三，从事实依据（证据）与法律依据看，作出按“基础埋深”超过3米的缴费标准缴纳1800余万元的处理，证据不足，《决定》应当撤销。

　　首先，由于本案中的建筑特点是：地下室与上部建筑是两个结构不相连的独立单体，GB50007-2011规范中对基础定义为：“基础是指将结构所承受的各种作用传递到地基上的结构组成部分”。强调的是“结构”（结—连接，构—构造）组成部分。在目前尚无权威规范资料将两个不存在连接结构的单体确定为“基础埋深”的情况下，对本案地下室是否属于基础埋深假如存在多种解释，在法无明文时应当作出对当事人有利的解释，鉴于本案中没有确定依据情况下，就不适合作出对当事人不利的认定为基础埋深超过3米。

　　其次，我们知道，基础与地基不是同一范畴，而基础与基础埋深也不属于同一概念。地基主要起垂直支撑承受力作用。而“基础埋深”更具有特定的含义与功能，起抗倾倒和飘移的作用，故不可以将基础的定义与基础埋深混淆为一谈。“基础埋深”是必须与上部建筑主体直接相连接的结构组成部分，是由设计时所确定的。本案地下室与地上房屋属于两个无结构相连的独立单体，设计机关的文件证明，所设计“基础埋深”为0.95米，那么，从证据归责看，这就是最原始、客观、公正、效力最高、依法应当采信的证据。行政机关认定基础埋深超过3米的证据显然不足，依法应当撤销。

　　综上，当地民防局的许可决定一是许可程序错误；二是许可决定中没有易地建设费1800余万元的法条依据；三是计算得易地建设费1800余万元的法条《人民防空工程建设管理规定》［2003］国人防办字第18号文件第四十七条在《决定》中没有被适用，且该条也不适用，计算出的超过上位法的规定。四是民防局认定基础埋深超过3米没有法律依据或规范性文件资料或行业标准，故《决定》无论在程序意义或实体意义上依法均应当撤销。

　　案件点评

　　行政诉讼无论多复杂，无论实体结果应该如何，如何能使得诉讼立于不败之地？钱沛鑫律师认为，关键于能否抓好三要素：一是在于行政的程序是否合法，二是适用的法律是否正确，三是实体认定与处理结果是否有事实依据和法律依据。无论本案实体上是否应该按照基础埋深超过3米缴费，但由于代理律师很准确的抓住了这三要素，从而为当事人争取到具有颠覆性的胜利结果。

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